विधायी क्षमता पर संसद की संघीय सर्वोच्चता का सहारा तभी लिया जा सकता है जब विभिन्न सूचियों में प्रविष्टियों के बीच ‘असंगत प्रत्यक्ष संघर्ष’ हो: संविधान पीठ सुप्रीम कोर्ट

सर्वोच्च न्यायालय ने दोहराया कि विधायी क्षमता पर संसद की संघीय सर्वोच्चता का सहारा केवल तभी लिया जा सकता है जब विभिन्न सूचियों में प्रविष्टियों के बीच ‘असंगत प्रत्यक्ष संघर्ष’ हो। संविधान पीठ ने आज एक फैसले में यह टिप्पणी की जिसमें उसने 8:1 के बहुमत से अपने 1990 के फैसले को खारिज कर दिया।

मामले की पृष्ठभूमि-

संविधान की सातवीं अनुसूची की राज्य सूची, सूची II की प्रविष्टि 8 के अंतर्गत “मादक शराब” राज्य विधानमंडलों के विधायी क्षेत्राधिकार में आती है। इस संदर्भ में निर्णय के लिए जो मुद्दे उठते हैं, वे प्रविष्टि 8 के अंतर्गत राज्य विधानमंडलों की शक्ति के दायरे और “मादक शराब” वाक्यांश के अर्थ से संबंधित हैं। सवाल यह है कि प्रविष्टि 8 में “मादक शराब” में केवल पीने योग्य अल्कोहल, जैसे मादक पेय शामिल हैं या इसमें अल्कोहल भी शामिल है जिसका उपयोग अन्य उत्पादों के उत्पादन में किया जाता है। सिंथेटिक्स एंड केमिकल्स लिमिटेड बनाम स्टेट ऑफ यूपी, (“सिंथेटिक्स [7जे]) में, सात न्यायाधीशों की पीठ ने “मादक शराब” पर राज्य विधानमंडलों की नियामक शक्तियों के दायरे को रेखांकित किया। सिंथेटिक्स 7जे की शुद्धता को एक बड़ी पीठ को संदर्भित किया गया है। हम इस निर्णय में संदर्भ का उत्तर देते हैं।

मुख्य न्यायाधीश डीवाई चंद्रचूड़, न्यायमूर्ति हृषिकेश रॉय, न्यायमूर्ति अभय एस ओका, न्यायमूर्ति जेबी पारदीवाला, न्यायमूर्ति मनोज मिश्रा, न्यायमूर्ति उज्जल भुयान, न्यायमूर्ति सतीश चंद्र शर्मा और न्यायमूर्ति ऑगस्टीन जॉर्ज मसीहा ने फैसले को खारिज कर दिया, जबकि न्यायमूर्ति बीवी नागरत्ना ने असहमति जताते हुए राय दी। यह देखा गया, “सातवीं अनुसूची में प्रयुक्त भाषा के उपकरण विभिन्न सूचियों में प्रविष्टियों के बीच ओवरलैप को रोकते हैं। अब, उन उदाहरणों का क्या जहां विभिन्न प्रविष्टियों में प्रावधानों के बीच ओवरलैप है लेकिन संविधान इसे हल करने के लिए किसी उपकरण का उपयोग नहीं करता है? यह याद रखना चाहिए कि विधायी क्षमता पर संसद की संघीय सर्वोच्चता का सहारा तभी लिया जा सकता है जब विभिन्न सूचियों में प्रविष्टियों के बीच ‘असंगत प्रत्यक्ष संघर्ष’ हो। ‘ओवरलैप’ और ‘संघर्ष’ के बीच अंतर को नोट करना महत्वपूर्ण है। ओवरलैप तब होता है जब दो या अधिक चीजें या क्षेत्र आंशिक रूप से एक दूसरे को काटते हैं। हालांकि, संघर्ष तब होता है जब दो या अधिक प्रविष्टियां बिल्कुल एक ही क्षेत्र में काम करती हैं। विधायी प्रविष्टियों के ओवरलैप से निपटने के दौरान न्यायालयों को ओवरलैप को कम करने का प्रयास करना चाहिए और इसे संघर्ष के क्षेत्र में शामिल करके इसे बढ़ाना नहीं चाहिए। संसद को दी गई संघीय सर्वोच्चता संघर्ष के चरण में टिक जाती है।”

वरिष्ठ अधिवक्ता दिनेश द्विवेदी, अरविंद पी दातार और वी. गिरी ने अपीलकर्ताओं का प्रतिनिधित्व किया, जबकि अटॉर्नी जनरल आर वेंकटरमणि और सॉलिसिटर जनरल तुषार मेहता प्रतिवादी के लिए पेश हुए।

विवाद औद्योगिक शराब के विनियमन के बारे में था, जो मानव उपभोग के लिए अभिप्रेत नहीं था। राज्य सूची की प्रविष्टि 8 के तहत, राज्यों को “मादक शराब” के निर्माण, कब्जे, परिवहन, खरीद और बिक्री पर कानून बनाने का अधिकार है। प्रविष्टि 8 में ‘मादक शराब’ का अर्थ है ‘शराब जो मनुष्य द्वारा उपभोग योग्य है’ निम्न कारणों से – (i) एफएन बलसारा (सुप्रा) में, इस न्यायालय को औद्योगिक शराब के रूप में शराब के पूर्ण उपयोग की जानकारी नहीं थी; और (ii) इस न्यायालय के केवल दो निर्णयों ने औद्योगिक शराब से निपटा है। एक सिंथेटिक्स (2जे) (सुप्रा) में निर्णय था और दूसरा भारतीय मीका और माइकासाइट इंडस्ट्रीज बनाम बिहार राज्य में निर्णय था जिसमें इस न्यायालय ने माना था कि संसद के पास मानव उपभोग के लिए उपयुक्त नहीं शराब पर कर लगाने की विधायी क्षमता है।

भारत के विद्वान अटॉर्नी जनरल श्री आर. वेंकटरमणी ने भारत संघ की ओर से प्रस्तुत किया कि – उत्पादन, विनिर्माण, व्यापार और वाणिज्य, आपूर्ति और वितरण आर्थिक गतिविधि की एक श्रृंखला का गठन करते हैं और इन्हें अलग-अलग नहीं देखा जा सकता है। इसलिए, उत्पादन की प्रक्रिया में अनिवार्य रूप से व्यापार, वाणिज्य, आपूर्ति और वितरण की क्रियाओं की श्रृंखला शामिल है। इसका तात्पर्य यह है कि सूची I की प्रविष्टि 52 और सूची III की प्रविष्टि 33 के बीच एक सहजीवी संबंध है और इन्हें अलग-अलग नहीं देखा जा सकता है। सूची I की प्रविष्टि 52 और सूची III की प्रविष्टि 33 प्रविष्टियों का एक परिवार है जो आपस में जुड़ी हुई हैं। सूची I की प्रविष्टि 52 में संघ के नियंत्रण में लाए गए उद्योग से संबंधित सभी मामले भी शामिल हो सकते हैं और उन पर विचार किया जा सकता है। ये मामले उत्पादन, व्यापार, वाणिज्य, आपूर्ति और वितरण आदि हो सकते हैं।

भारत के विद्वान सॉलिसिटर जनरल श्री तुषार मेहता ने तर्क दिया कि आईडीआरए की धारा 2 और 18जी की सूची I की प्रविष्टि 52 और सूची III की प्रविष्टि 33 के साथ परस्पर क्रिया पर निर्णय का अन्य कानूनों पर भी प्रभाव पड़ेगा और इसलिए इस मामले में निर्णय शराब उद्योग तक सीमित नहीं हो सकता।

हालांकि, संघ सूची की प्रविष्टि 52 और समवर्ती सूची की प्रविष्टि 33 ने संसद द्वारा सार्वजनिक हित में घोषित उद्योगों पर केंद्र को विनियामक अधिकार दिया। जबकि समवर्ती सूची संसद और राज्य विधानसभाओं दोनों को साझा विषयों पर कानून बनाने की अनुमति देती है, संघर्ष के मामलों में केंद्रीय कानून राज्य कानूनों पर वरीयता लेते हैं।

कोर्ट ने कहा की प्रारंभिक टिप्पणियों के साथ, हमने निम्नलिखित मुद्दे तैयार किए हैं-

क. क्या संविधान की सातवीं अनुसूची की सूची I की प्रविष्टि 52, सूची II की प्रविष्टि 8 को ओवरराइड करती है;

ख. क्या संविधान की सातवीं अनुसूची की सूची II की प्रविष्टि 8 में ‘मादक शराब’ अभिव्यक्ति में पीने योग्य शराब के अलावा अन्य शराब शामिल है; और

ग. क्या संसद के लिए संविधान की सातवीं अनुसूची की सूची III की प्रविष्टि 33 के तहत क्षेत्र पर कब्जा करने के लिए IDRA की धारा 18G के तहत एक अधिसूचित आदेश आवश्यक है।

निर्णय में सबसे पहले ‘रेक्टीफाइड स्पिरिट’, ‘इंडस्ट्रियल अल्कोहल’ और ‘एथिल अल्कोहल’ शब्दों का अर्थ निर्धारित किया गया। निर्णय में कहा गया कि याचिकाकर्ता और अपीलकर्ता ‘एथिल अल्कोहल’ के निर्माता थे और ‘एथिल अल्कोहल’, जिसे रेक्टीफाइड स्पिरिट भी कहा जाता है, एक औद्योगिक अल्कोहल है।

कोर्ट ने विधायी शक्ति का संवैधानिक वितरण के बारे में कहा की संघीय संविधान की एक प्रमुख विशेषता संघ और राज्यों के बीच विधायी शक्तियों का वितरण है। अनुच्छेद 246 संसद और राज्य विधानसभाओं के बीच विधायी शक्तियों के वितरण का प्रावधान करता है। अनुच्छेद 246 का खंड (1) यह निर्धारित करता है कि संसद के पास संघ सूची (सातवीं अनुसूची की सूची I) में सूचीबद्ध किसी भी मामले के संबंध में कानून बनाने की विशेष शक्ति है, भले ही राज्य या समवर्ती सूची में कुछ भी हो। खंड (2) यह निर्धारित करता है कि संसद और राज्य विधानसभाओं के पास समवर्ती सूची (सातवीं अनुसूची की सूची III) में सूचीबद्ध किसी भी मामले पर कानून बनाने की शक्ति है, जो खंड (1) के तहत संसद की शक्ति के अधीन है, लेकिन खंड (3) के तहत राज्य विधानसभाओं की शक्ति के बावजूद। खंड (3) में प्रावधान है कि खंड (1) और (2) के अधीन रहते हुए, राज्य विधानमंडलों को सातवीं अनुसूची की राज्य सूची (सातवीं अनुसूची की सूची II) में सूचीबद्ध किसी भी मामले पर कानून बनाने की शक्ति है। इसके अलावा, खंड (4) संसद को केंद्र शासित प्रदेशों के लिए कानून बनाने की शक्ति प्रदान करता है। इसमें कहा गया है कि संसद भारत के क्षेत्र के किसी भी हिस्से के लिए कानून बना सकती है जो किसी राज्य में शामिल नहीं है। इस शक्ति में केंद्र शासित प्रदेशों के लिए राज्य सूची में सूचीबद्ध प्रविष्टियों के संबंध में कानून बनाने की संसद की शक्ति शामिल है।

यह मामला, जो दशकों से चल रहा है, शुरू में 1997 में सात न्यायाधीशों की पीठ द्वारा तय किया गया था, जिसने औद्योगिक शराब के उत्पादन पर अपनी विनियामक शक्ति की पुष्टि करते हुए केंद्र के पक्ष में फैसला सुनाया था।

सुप्रीम कोर्ट ने सिंथेटिक एंड केमिकल्स लिमिटेड आदि बनाम यूपी राज्य में अपने 1990 के फैसले को खारिज कर दिया, जिसमें कहा गया था, “‘मादक शराब’ शब्द में शराब या अल्कोहल का उत्पादन, निर्माण और वितरण शामिल है जो पारंपरिक रूप से नशा नहीं करता है और इसे भी मादक शराब माना जाएगा… शराब, अफीम और ड्रग्स के बीच एक आम बात यह है कि वे अप्रिय पदार्थ हैं और उन्हें कच्चे माल के रूप में भी इस्तेमाल किया जा सकता है।”

पीठ ने कहा कि संघ और राज्यों के बीच विधायी शक्तियों के वितरण का संघीय संतुलन संविधान के अनुच्छेद 246 के खंड (1) में “बावजूद” और अनुच्छेद 246 के खंड (3) में “के अधीन” वाक्यांश की व्याख्या पर टिका है। “यह स्पष्ट है कि ये वाक्यांश राज्य विधानसभाओं पर संसद को प्रधानता प्रदान करते हैं। संघीय संतुलन इस मान्यता पर नहीं है कि संविधान संसद को प्रमुख विधायी शक्ति प्रदान करता है, बल्कि इस तरह की प्रधानता के दायरे की पहचान पर आधारित है।

अनुच्छेद 246(1) में गैर-बाधा खंड और अनुच्छेद 246(3) में अधीनता खंड के दायरे की व्याख्या अलग-अलग नहीं बल्कि खंडों के मूल प्रावधानों के साथ की जानी चाहिए।

अनुच्छेद 246 का खंड (1) संसद को सूची I के मामलों के संबंध में कानून बनाने की “अनन्य शक्ति” प्रदान करता है,” अदालत ने कहा। गैर-बाधा और अधीनता खंड के उद्देश्य को समझाते हुए, न्यायालय ने कहा कि यह ध्यान रखना महत्वपूर्ण है कि अनुच्छेद 246 के खंड (1) में यह निर्धारित किया गया है कि सूची I में प्रविष्टियों के संबंध में कानून बनाने की संसद की शक्ति न केवल समवर्ती सूची में मामलों के संबंध में कानून बनाने की शक्ति के बावजूद थी, बल्कि राज्य सूची में मामलों के संबंध में कानून बनाने की शक्ति भी थी।

बेंच ने टिप्पणी की, “गैर-बाधा खंड और अधीनता खंड के साथ-साथ “अनन्य शक्ति” वाक्यांश के उपयोग का एक ही अर्थ है, कि जब सूची I और सूची II में प्रविष्टियों के बीच संघर्ष होता है, तो संसद की शक्ति समाप्त हो जाती है।”

वाद शीर्षक – उत्तर प्रदेश राज्य और अन्य। बनाम मेसर्स लालता प्रसाद वैश्य एंड संस